問：請介紹一下财政部制定《辦法》的背景情況。

　　答：中央全面(miàn)深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《深化政府采購制度改革方案》明确提出，規範小額零星采購活動，提升小額零星采購的便利性。爲貫徹落實《改革方案》要求，促進(jìn)小額零星采購效率和規範的有機統一，财政部研究制定了《辦法》。 

　　長(cháng)期以來，在政府采購實踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重複采購的需求，例如，采購計算機軟件、汽車維修和加油等。這(zhè)類采購不同于單一項目采購，難以适用現行政府采購法規定的公開(kāi)招标、邀請招标、競争性談判（磋商）、詢價和單一來源等采購方式，目前一般通過(guò)集中采購機構的協議供貨和定點采購來實施。這(zhè)種(zhǒng)做法爲小額零星采購活動提供了便利，但也因缺乏專門的制度規範，暴露出一些問題，社會(huì)多有反映。比如，有的以資格入圍方式選定供應商，造成(chéng)市場分割，影響公平競争；有的搞政府采購專供産品，采購價格遠超市場價；還(hái)有的在設備采購中以本機低價入圍，後(hòu)續耗材價格卻遠超市場價格。因此，《辦法》借鑒國(guó)際經(jīng)驗，明确了框架協議采購方式的管理制度，以期從根本上系統性解決相關問題，構築長(cháng)效機制。考慮到在實踐中小額零星采購遇到的問題可能(néng)比較多，框架協議采購又是一種(zhǒng)全新的政府采購方式，爲穩步推進(jìn)相關工作，我們將(jiāng)《辦法》定爲暫行辦法，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實踐後(hòu)再作進(jìn)一步完善。 

        問：什麼(me)是框架協議采購方式？哪些情形可以采用框架協議采購方式？

　　答：框架協議采購方式與其他采購方式相比，主要有以下特點：一是适用範圍不同。框架協議采購适用于多頻次、小額度采購，不适用于單一項目采購。二是程序不同。框架協議采購具有明顯的兩(liǎng)階段特征，第一階段由集中采購機構或者主管預算單位通過(guò)公開(kāi)征集程序，确定入圍供應商并訂立框架協議；第二階段由采購人或者服務對(duì)象按照框架協議約定規則，在入圍供應商範圍内确定成(chéng)交供應商并訂立采購合同。三是供應商範圍不同。采用其他采購方式的，一個采購包隻能(néng)确定一名中标（成(chéng)交）供應商，而框架協議采購可以産生一名或多名入圍供應商。 

　　《辦法》規定框架協議采購的适用範圍具體包括：一是集中采購目錄以内品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒(méi)有達到政府采購限額标準的。既包括集中采購機構采購項目中的小額零星采購，也包括納入部門集中采購範圍的本部門、本系統有特殊要求的小額零星采購。比如，中央預算單位單筆采購金額小于100萬元的計算機、複印機、掃描儀等。二是集中采購目錄以外、采購限額标準以上，本部門、本系統所需的法律、評估、會(huì)計、審計等鑒證咨詢服務，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒(méi)有達到政府采購限額标準的。從前期财政部清理違規設置備選庫、名錄庫、資格庫的情況看，采購人在法律、評估、會(huì)計、審計等鑒證咨詢服務領域訂立框架協議的需求比較突出，因此專門將(jiāng)這(zhè)類服務中的小額零星采購納入了适用範圍。三是集中采購目錄以外、采購限額标準以上，爲本部門、本系統以外的服務對(duì)象提供服務的政府購買服務項目，爲了方便服務對(duì)象選擇，需要确定多家供應商的。例如，實踐中的憑單制政府購買服務。《辦法》同時(shí)還(hái)規定了兜底條款，今後(hòu)随著(zhe)實踐的發(fā)展，财政部還(hái)可以規定其他适用框架協議采購方式的情形。 

　　執行中需要注意的：一是框架協議采購方式不能(néng)濫用，以免妨礙市場秩序，沖擊項目采購。對(duì)前述第一種(zhǒng)适用情形，按規定要實施批量集中采購的，不能(néng)實施框架協議采購。對(duì)前述第二種(zhǒng)适用情形，主管預算單位能(néng)夠歸集需求形成(chéng)單一項目采購，通過(guò)簽訂時(shí)間、地點、數量不确定的采購合同滿足需求的，不能(néng)采用框架協議采購方式。二是框架協議采購爲多頻次、小額度采購提供了一種(zhǒng)可供選擇的采購方式。符合前述适用情形的，集中采購機構或者主管預算單位可以實施框架協議采購，也可以按項目采購來執行，并非強制其采用框架協議采購方式。但一旦選擇框架協議采購方式，就(jiù)應當執行《辦法》的規定。 

        問：什麼(me)是封閉式框架協議采購？什麼(me)是開(kāi)放式框架協議采購？二者有什麼(me)區别？

　　答：《辦法》將(jiāng)框架協議采購分爲封閉式框架協議采購和開(kāi)放式框架協議采購兩(liǎng)種(zhǒng)形式，并明确以封閉式框架協議采購爲主。封閉式框架協議采購強調通過(guò)公開(kāi)競争訂立框架協議，除經(jīng)框架協議約定的補充征集程序外，不能(néng)随意增加協議供應商。開(kāi)放式框架協議采購則是由征集人先明确采購需求和付費标準等條件，凡是願意接受協議條件的供應商都(dōu)可以申請加入。 

　　封閉式框架協議和開(kāi)放式框架協議都(dōu)要通過(guò)公開(kāi)征集程序訂立，二者的主要區别在于：一是入圍階段有無競争。在封閉式框架協議采購中，确定入圍供應商必須有競争和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供應商；而在開(kāi)放式框架協議采購中，供應商提出加入申請後(hòu)，征集人會(huì)對(duì)申請文件進(jìn)行審核，如果供應商符合資格條件，并對(duì)征集公告中的框架協議内容和付費标準進(jìn)行了響應，就(jiù)可以入圍，不存在競争和淘汰。二是能(néng)否自由加入和退出。在封閉式框架協議有效期内，不能(néng)随意增加協議供應商，入圍供應商無正當理由不允許退出；而在開(kāi)放式框架協議有效期内，供應商可以随時(shí)申請加入和退出。 

        問：封閉式框架協議采購和開(kāi)放式框架協議采購分别适用于什麼(me)情形？

　　答：《辦法》規定，框架協議采購原則上應當采用封閉式框架協議采購，隻有兩(liǎng)種(zhǒng)情形可以采用開(kāi)放式框架協議采購：一是前述框架協議采購第一種(zhǒng)适用情形中，因執行政府采購政策不适合淘汰供應商的，比如疫苗采購；以及受基礎設施、行政許可、知識産權等限制，供應商數量在3家以下，并且不适合淘汰供應商的，比如在一些地方，電信服務商不足3家。二是前述框架協議采購第三種(zhǒng)适用情形中，能(néng)夠确定統一付費标準，并且爲了更好(hǎo)地向(xiàng)公衆提供服務，需要讓所有願意接受協議條件的供應商都(dōu)加入的政府購買服務項目。比如，政府購買失業培訓、養老、體檢等服務，服務對(duì)象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明，從入圍供應商中自主選擇服務機構。 

        問：封閉式框架協議采購選擇入圍供應商的評審規則有哪些，在執行中需要注意什麼(me)？

　　答：封閉式框架協議采購的入圍評審規則是根據框架協議采購的競争特點來設置的，包括價格優先法和質量優先法。 

　　《辦法》規定，價格優先法是封閉式框架協議采購選擇入圍供應商的主要方法。如果産品的質量和服務标準明确、統一，就(jiù)可以在滿足這(zhè)些要求的基礎上，隻圍繞價格開(kāi)展競争，這(zhè)是國(guó)際通行的競争方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推動明确産品的需求标準。例如，電腦等産品有明确的标準，采用價格競争既保障了基本功能(néng)和質量，也有效控制了高價問題。使用價格優先法要注意結合實際需要，細分領域和等次，合理确定需求标準。這(zhè)裡(lǐ)需要說(shuō)明的是，實踐中确定會(huì)計、審計等服務需求标準有一定的難度，主管預算單位、行業協會(huì)和相關企業要共同努力，推進(jìn)服務标準的研究制訂工作，逐步确立針對(duì)産品質量、能(néng)夠開(kāi)展競争評判的具體要求，而不僅僅是依靠會(huì)計準則、審計準則等行業通用規範。在第二階段确定成(chéng)交供應商時(shí)，采購人可以綜合考慮質量、價格因素直接選擇，也可以通過(guò)順序輪候或者二次競價的方式來确定。 

　　《辦法》對(duì)質量優先法的适用範圍是嚴格限制的，僅适用于兩(liǎng)類項目：一是有政府定價或者政府指導價，無法競價的；二是對(duì)功能(néng)、性能(néng)等質量有特别要求的儀器設備，例如，一些檢測、實驗設備，主要是爲了滿足科研需要，鼓勵高新技術産品應用，可以在一定限度内減少對(duì)價格因素的考慮。使用質量優先法應當在需求調查的基礎上，結合需求标準科學(xué)确定最高限制單價和質量競争因素。在第二階段确定成(chéng)交供應商時(shí)，可以不再競争價格。 

        問：框架協議的訂立主體是誰？訂立主體應當如何落實《辦法》的規定？

　　答：框架協議主要由集中采購機構和主管預算單位訂立。對(duì)于集中采購目錄以内品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協議；集中采購目錄以外品目，由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協議。其他預算單位，如醫院、高校等，确有需要的，經(jīng)其主管預算單位批準，也可以作爲征集人組織實施框架協議采購，并按照《辦法》關于主管預算單位的規定執行。 

　　集中采購機構和主管預算單位要加強内控管理，結合《辦法》規定建立健全相關内控制度和操作規程，在采購需求确定、采購實施計劃編制、公開(kāi)征集活動組織和框架協議履行管理等環節全面(miàn)落實主體責任，做好(hǎo)有關工作。一是做好(hǎo)框架協議采購前期準備。摸清不同采購單位對(duì)框架協議采購的基本需求。集中采購機構要拟訂采購方案，報财政部門審核；主管預算單位要將(jiāng)本部門、本系統有特殊要求、需統一配置的小額零星采購列入部門集中采購項目，拟訂采購方案，報财政部門備案。同時(shí)，要做好(hǎo)電子化采購相關準備，已有電子采購系統的，根據《辦法》規定優化功能(néng)設置；沒(méi)有電子采購系統的，爲避免重複建設，可選擇已開(kāi)發(fā)相關功能(néng)的第三方平台實施框架協議采購。二是加強需求标準的制定，組織開(kāi)展需求調查，充分聽取采購人、供應商和專家等的意見，合理确定采購需求，并逐步形成(chéng)各類采購的需求标準。三是科學(xué)确定最高限制單價，充分開(kāi)展需求調查，形成(chéng)與貨物、服務需求标準相對(duì)應的最高限制單價，爲供應商競争報價提供基礎。四是根據工作需要和采購标的市場供應及價格變化情況，合理确定框架協議有效期。貨物項目價格變化較大，有效期一般不超過(guò)1年；服務項目相對(duì)穩定，有效期一般不超過(guò)2年。五是開(kāi)展框架協議履行管理，包括對(duì)第二階段最高限價、需求标準的執行情況和确定成(chéng)交供應商情況進(jìn)行管理，爲第二階段合同授予提供工作便利，對(duì)入圍産品升級換代進(jìn)行審核，建立用戶反饋和評價機制，公開(kāi)封閉式框架協議第二階段成(chéng)交結果，辦理入圍供應商清退和補充事(shì)宜等。 

        問：針對(duì)以往協議供貨、定點采購中存在的質次價高、“買得便宜用得貴”等問題，《辦法》規定了哪些舉措？

　　答：解決協議供貨、定點采購中的突出問題，關鍵是要落實好(hǎo)《辦法》确立的核心競争機制，包括前面(miàn)提到的加強需求管理、增強評審客觀性、兩(liǎng)階段選擇等。除此以外，《辦法》還(hái)規定了一些措施：一是集中采購機構、主管預算單位要盡可能(néng)确保采購需求标準與最高限制單價相匹配。二是對(duì)封閉式框架協議供應商入圍設置不同淘汰率，一般不得低于20%。但是對(duì)于采用質量優先法的儀器設備采購，由于沒(méi)有政府定價、政府指導價，評審環節又未開(kāi)展價格競争，爲更好(hǎo)地平衡質量與價格的關系，將(jiāng)最低淘汰率提高到40%。三是要求供應商響應的貨物原則上是市場上已有銷售的規格型号，不能(néng)采用專供政府采購的産品，避免同一貨物因使用專供政府采購的型号導緻價格不可比。同時(shí)，要求貨物項目的每個采購包隻能(néng)用一個産品響應，避免多産品響應形成(chéng)報價組合，幹擾價格競争。四是對(duì)耗材使用量大的複印、打印等儀器設備，引入全生命周期成(chéng)本理念，要求供應商同時(shí)對(duì)3年以上約定期限内的專用耗材進(jìn)行報價，并在評審時(shí)考慮專用耗材使用成(chéng)本。五是引入外部競争機制，當采購人證明能(néng)夠以更低價格向(xiàng)非入圍供應商采購相同貨物，而入圍供應商又不同意將(jiāng)價格降至非入圍供應商報價以下的，可將(jiāng)合同授予該非入圍供應商。 

        問：供應商對(duì)框架協議采購活動有異議的，如何救濟？相關違法行爲如何處理？

　　答：在框架協議采購的兩(liǎng)階段，供應商均可依法提出質疑和投訴。框架協議訂立階段，供應商如認爲征集相關的文件、過(guò)程和入圍結果使自己權益受損的，可依法向(xiàng)征集人提出質疑，對(duì)質疑答複不滿意或征集人未按時(shí)答複的，可依法向(xiàng)财政部門提出投訴。合同授予階段，供應商如認爲二次競價、順序輪候過(guò)程和成(chéng)交結果使自己權益受損的，可依法向(xiàng)采購人、采購代理機構提出質疑，對(duì)質疑答複不滿意或采購人、采購代理機構未按時(shí)答複的，可依法向(xiàng)财政部門提出投訴。采購合同履行過(guò)程中産生的争議，按照合同約定和民法典等法律法規規定處理，不屬于質疑和投訴範圍。質疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實施條例、《政府采購質疑和投訴辦法》等規定執行。